第三，行政程序自动化水平提升，多数行政行为全流程线上办理。近年来，部分地方试点自助办理工商登记、护照、身份证、车辆及驾驶证业务，线上政务逐渐普及。一体平台建立自然人身份信息、法人单位信息国家认证资源，为全国政务提供统一的身份认证服务，实现“一次认证、全网通办”；建立国家电子印章系统及电子证照共享服务系统，系统制发的电子印章及标准版式电子证照统一在政务活动中使用，政务自动化将快速推广及普及。政务活动实现线上线下融合，线上线下采用一套标准、一个办理平台，政务服务事项向移动端延伸，更多政务事项将实现“掌上办”“指尖办”。

第四，安全保障及数据存储分析手段普遍运用，为行政活动提供充足保障。建立和实施数据、应用、运营、安全、管理等标准规范，建立平台安全保障体系，为政务活动提供充分安全保障。国家平台建立人口、法人、信用、地理信息等基础资源库及国家政务服务数据资源中心，汇聚及提供各类政务服务数据，并提供相应大数据分析，为政务活动提供大数据支撑。

（四）数字治理促进行政行为流程再造

数字治理以行政权力、公共服务事项清单为基础，同一行政事项名称、编码、依据、类型等基本要素在国家、省、市、县四级实现统一，行政事项受理条件、申请材料、中介服务、办理流程等标准化、规范化。不同地区、层级、渠道发布的行政事项数据同源及同步更新，同一行政事项在全国实现无差别受理，办理流程及评价标准统一。跨部门、跨地区、跨层级作出行政行为成为可能，行政行为可异地办、集中办、全国一网通办，行政地域管辖、层级管辖制度也需随之改变。

依托全国一体化政务大数据体系人口、法人、自然资源、经济、电子证照等基础库和医疗健康、社会保障、生态环保、应急管理、信用体系等主题库中的政务数据，行政机关运用大数据、人工智能等技术很容易获知政务服务需求及行政违法行为线索，发现潜在政务服务事项申请人和行政违法行为。数字治理提升行政机关识别能力，须根据行政主体能力变化改变行政启动程序。行政许可等依申请行为，可以赋予行政机关提示潜在许可人提出申请的责任；行政处罚等依职权行为，行政机关获取相对人违法信息后，可以利用智慧执法系统向违法行为人发送违法证据材料或者拟处罚内容的信息，违法行为人依提示启动行政处罚程序。依托人口信息与电子证照共享服务系统，以自然人、市场主体身份索引为基础，关联其他各类政务服务数据、电子证照数据、信用数据等，相对人实现“一次身份验证、所有证照”等数据资源共享。行政机关、相对人调查收集和提供申请材料的责任减轻，部分行政行为实现“零材料办”。全国一体化政务大数据体系保存的证照、办事材料等数据资源在行政机关之间共享互认，不同地区、部门、层级的行政机关之间在行政行为申请、受理、审查、陈述与申辩、决定、证照制作、决定公开等环节实现协同审查与办理。依托国家统一身份认证系统，利用二维码、手势识别、指纹识别、声纹识别等身份认证方式，相对人身份信息实现跨地区、跨部门互信互认、“无感漫游”，辅之以一体平台海量数据资料，行政行为可以“自动办理”“掌上办理”“自助办理”。数字治理带来行政案件管辖、行政程序启动、证据材料提供与审查判断以及行政事项办理方式的变化，要求行政程序制度随之变革，再造行政流程。

（五）数字治理改变行政程序证据行为

传统行政模式中，从立案开始，行政机关须完成证据调查、收集、审查判断和认证等程序。不同行政行为之间的证据材料不共享，证照、身份证明等证据材料在不同个案中须重复收集、提供，如同一自然人在同一登记机关申请登记两个企业，须重复提供身份证明、房产证明等证据材料。行政程序封闭运行，行政机关之间不共享证据材料，也不协同审查。即使是身份证、营业执照、房产证等频繁使用的证据材料，也不能通过信息共享或者协助审查等实现认证，仍须申请人重复提供并由行政机关审查判断及认证。这也真实反映了传统行政程序证据行为的三个特点：个案之间证据材料不共享；调查、收集、审查判断及认定证据是一个完整过程，不可欠缺；行政机关之间原则上不共享证据材料，也不协同审查，行政主体独立承担调查、收集、审查判断和采信证据的责任。

数字治理实现不同地区、层级、职能部门之间数据共享及协同行政，行政行为由“线下办”向“网上办”，“分部门办”向“部门协同办”转变，促进行政理念、体制、方式及程序等发生重大转变与调整。行政行为在虚拟环境中作出，电子数据成为主要证据类型，证据收集、提供、审查判断、认证及保存等行为均相应变化。如国家政务服务平台基于自然人身份信息、法人单位信息等资源，建设全国统一身份认证系统，为地区、部门政务服务平台提供统一身份认证服务，实现一次认证、全网通办，不再需要识别相对人身份，也就无需收集或提供相对人身份信息等证据材料。行政机关利用一体平台、全国一体化政务大数据体系中的电子证照等数据共享系统查询、存储、收集证据材料，实现人工收集证据材料向系统自动推送、爬取等方式转变。全国一体化政务大数据体系建立有数据治理规则，对归集的数据进行全生命周期的规范化治理，开展数据质量事前、事中、事后监督检查，实现问题数据可反馈、共享过程可追溯、数据质量问题可定责，推动数据源头治理、系统治理，确保数据真实、可用、有效共享。行政机关通过共享方式获取证据材料的真实性由数据形成单位、存储机关和相应机制保障，证据材料协同审查、判断成为可能，证据材料审查判断实现由封闭向多机关协同审查的开放活动转变。

二、数字治理需要调整行政程序证明规则

证明是社会生活中人们根据已知事实推断未知事实的活动，行政程序证明是运用证据确定和阐明行政案件事实情况的活动。数字治理带来行政程序证明对象变化，改变影响证明责任分配的因素，还对证明标准的确定带来影响。

（一）数字治理减少行政程序证明对象

证明对象也被称为待证事实，是行政程序中行政机关和当事人必须用证据予以证明或者确认的案件事实及有关事实。行政程序证明对象包括实体性事实和程序性事实，排除不需要证明的事实，利用推定和行政认知能够确定的事实不需要证明。与民事程序不同，行政程序作为证明对象的事实，一般都为法律规范所调整，违法构成是实施行政处罚的主要待证事实，而行政许可程序的待证事实主要是申请人是否符合申请条件的事实。

在传统行政模式中，除推定及行政认知外，法律要件事实均应提供证据予以证明。但数字治理模式下，大量法律要件事实不需要证据证明：一是自然人、法人或者其他组织身份状况的事实，利用全国统一身份认证系统认证，无需提供原件或者复印件等证据材料予以证明；二是相对人资历、资格及资质等事实，已被电子证照服务系统保存的各类证照证明；三是被国家机关生效决定认定的案件事实，如违法事实、被处罚事实、失信事实等，已被保存在全国一体化政务大数据体系中的数据证明；四是行政机关通过数据共享方式获得信息能够证明的其他案件事实，不得要求相对人提供证据予以证明。

数字治理减少行政程序待证事实，而且随着数据资源逐渐丰富，可以预见其减少的幅度也会越来越大，部分领域“零材料办”，“零证据材料”实施行政行为的比率逐渐增加。传统行政模式，相对人身份、资质资格等已是客观事实，为什么在个案中还须提供证据材料予以证明，仍属待证事实，原因在于作出行为的行政机关未掌握此类证据材料，对于该行政机关而言，要件事实仍未被证明。数字治理模式中，法律要件事实已被保存在其他机关或者数据平台中的材料证明，无须在具体个案中再度证明。由此可见，数字治理与传统行政模式最大区别是，数字治理可利用一体平台和全国一体化政务大数据体系中的所有数据证明案件事实，传统行政则是利用个案收集证据材料证明案件事实。政府数字治理的趋势是行政程序收集、提交证据材料清单化。编制全国统一适用的行政行为收集、提交材料清单，是推进数字治理的基础性工作，利用数据共享能够获得的数据，不得要求相对人另行提供，还要求根据一体平台和全国一体政务大数据体系保存数据的变化情况不断更新材料清单，行政程序纳入清单的材料数量总体呈下降趋势。数字治理背景下，收集、提交材料清单成为行政机关、相对人收集及提交证据材料的依据，未纳入清单的证据材料所涉案件事实不再是待证事实。如行政许可程序，行政机关利用数据共享等方式获取申请人是否符合许可条件的证据材料，已被证据证明或者利用数据资源能够证明的事实，不再需要申请人提供材料证明。许可机关根据已被证明事实及已掌握的证据材料情况，形成申请人应提交证据材料清单，申请人根据清单提交证据材料。

综上所述，数字治理背景下行政程序的证明对象不再是法律要件事实，而是利用政务数据系统中的数据通过AI计算而自动形成的仍需提交证据材料予以证明的事实。

（二）数字治理宜赋予行政机关更多证明责任

有学者认为，在行政程序中无论是依职权行政行为还是依申请行政行为，一般都不存在证明责任，原因是行政主体、相对人都不承担举证不能而导致事实真伪不明的不利后果。笔者认为，这一观点是对不利后果的误读。未承担证明责任的不利后果是主张不成立，而非实质不利后果，行政程序确实存在证明责任分配问题。行政程序法中规定证明责任分配规则，是多数国家的共同做法，如1946年美国联邦行政程序法第556条规定，“除法律另有规定外，法规或者裁决提议人负有举证责任”。我国部分地方权力机关出台的行政程序规定也有证明责任分配规则的内容，如《湖南行政程序规定》规定，行政机关对依职权行政决定的合法性、适当性负举证责任，当事人在依申请行政程序中应如实向行政机关提交材料，行政机关经审查认为其不符合法定条件的，由行政机关负举证责任。

行政程序证据责任分配的一般原则是，主张权利应对权利根据的事实负证明责任，对方对权利妨碍的事实或者权利消灭的事实负证明责任，这种证明责任分配原则类似于“谁主张，谁举证”，政务行为通常是依申请行为，如行政许可、登记、确认、减免义务等，申请人主张权利存在或有事实根据，应当由其承担证明责任。建立行政程序证明责任分配规则，除所得利益外，还需考虑公平、便利和平衡。数字治理带来行政机关、相对人举证能力、举证效率的变化，行政机关利用全国一体化政务大数据体系调查、收集和提供证据更方便，且效率更高，即使相对人因行政行为获益，原由申请人承担的部分证明责任，也应转移至行政机关，由行政机关承担更多证明责任。

（三）数字治理应提高行政程序证明标准

证明标准是提供证据证明案件需要达到的程度。行政程序一般证明标准应为清楚令人信服，最高标准为排除合理怀疑，往低可以为优势证据或有证据证明等。笔者认为，行政程序应建立以盖然率为尺度的证明标准，不同行政程序、案件，可以采用排除合理怀疑、清楚而有说服力、优势证据、实质证据等证明标准，行政许可与行政确认程序中，申请人对符合获得许可、确认的条件事实承担证明责任，证明标准应为“有合理根据”标准，即申请人提供合理的材料证明自己符合条件。

采用什么证明标准，考量因素包括行政程序类型、证明难易程度及行政决定重要性。一体平台、全国一体化政务大数据体系为行政行为提供支持，证明难度明显降低，行政机关及相对人利用平台和数据系统较容易获取证据材料，平台计算功能形成的大数据报告还可以对案件事实实施评估，比如申请人信用状况评估等。数字技术提升行政机关及相对人调查收集证据的能力，一体平台身份认证系统帮助识别当事人身份，避免假冒他人办理行政许可等行为发生，数据共享及协同审查机制提升行政机关审查判断证据的能力。数字治理让证明变得更加容易，提高了行政证明标准。一般依申请行政行为，以优势证明标准取代有合理根据证明标准是恰当的，行政处罚及特别重大依申请行为，宜采用排除合理怀疑证明标准。

三、数字治理改变行政程序证据收集、保存行为，相应规则需要调整

除少量物证、视听资料及电子数据外，传统行政程序主要是纸质证据材料，每一个案件均有一个纸质档案。数字治理模式，电子数据成为主要证据类型，部分案件仅有电子数据。行政机关非现场执法及数据共享获取的数据、相对人在线提供的申请书及证据材料都是电子数据，即使申请人在系统中提供书证、物证、证人证言、当事人陈述、鉴定意见等材料，也转化为电子数据提交。证据材料及材料提供、撤回、变更等过程均被数据系统完整保存下来，形成电子证据。电子证据形成一个“三位一体”的系统：一是数据电文证据，如电子邮件等，记载法律关系发生、变更与消灭的内容数据；二是附属信息数据，如数据电文生成、存储、传递、修改而形成的时间、制作者、修订次数、版本等信息；三是关联痕迹数据，即电子证据存储位置信息、传递路径、使用信息及相关文件的信息，如缓存文件、休眠文件及副本文件等。