【内容摘要】我国现行对监察委员会监督体系的不足，凸显了强化对监察委员会检察监督的必要性。检察机关“法律监督机关”的宪法定性、我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款、我国《刑事诉讼法》和《监察法》对检察机关“职务犯罪侦查权”的规定，则为强化对监察委员会检察监督提供了可行性。但是，由于我国国家权力体系中检察权与监察权的不平衡，强化对监察委员会检察监督还面临一些难题与障碍。为此，应进一步深化国家监察体制改革，在协调与平衡检察权与监察权关系的基础上，通过体制设计的途径，为强化对监察委员会检察监督提供实践进路，主要包括检察机关对监察委员会立案的监督、对监察委员会调查活动的监督、对监察委员会移送案件的依法审查、批准逮捕、提起公诉以及对监察人员职务犯罪进行立案侦查。

【关键词】监察权 检察权 检察监督 互相制约 法律监督机关

文章来源：《政法论丛》2023年第4期

因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

国家监察体制改革是“牵一发而动全身”的重大政治体制改革。从国家监察体制改革实践来看，成效比较显着，我们不仅通过修改《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、制定《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）、《中华人民共和国政务处分法》（以下简称《政务处分法》）等，为国家监察体制改革提供了法治框架和法治保障，做到了“重大改革于法有据”，还依法整合了各种反腐资源和力量，组建了“中国特色反腐机构”监察委员会，实现了对所有行使公权力公职人员监察的“全覆盖”，构建了集中统一、权威高效的反腐体制，初步实现了“不敢腐、不能腐、不想腐”的目标。但是，与国家监察体制改革相伴随的另一个问题日益引起理论界与实务界的重视，即在监察委员会集中统一、权威高效开展反腐败工作的同时，如何对监察委员会进行有效监督，以避免出现“灯下黑”？换言之，如何对监督者进行再监督，以避免监督者滥用监督权？这一问题非常重要，既关涉到监察委员会依法规范运用监察权，也关涉到被监督者权利的保障，甚至可以说关系到国家监察体制改革的成败。为此，理论界与实务界围绕如何加强对监察委员会的监督问题进行了较为深入研究，既包括对现有几种法定监督形式的研究，也包括对新型监督形式的探索，其中，强化对监察委员会检察监督日益引起了理论界与实务界的关注。正如有学者指出：“在监检关系中，应强化检察权对监察权的法律监督。”基于此，本文对监察委员会的检察监督问题进行理论上的审思，并对如何强化对监察委员会检察监督进行体制上的设计，以为强化对监察委员会的监督提供有益的参考。

一、现有监督不足：强化对监察委员会检察监督的必要性

正如有学者指出的，“基于权力博弈逻辑，国家监察体制改革塑造了集高效、权威和强功能于一体的监察权，……导致一定程度的法治风险。”因而，为了防止和化解国家监察体制改革中出现法治风险，使监察权能够在法治轨道上正确运行，我国《宪法》和《监察法》等设计了较为严密的对监察委员会的监督体系，以通过对监督者的再监督，实现对监察委员会既“授权”又“控权”的有机统一。

（一）对监察委员会监督体系之设计

为把“国家监察体制改革进程及改革后形成的体制纳入法治轨道”，我国《宪法》和《监察法》等设计了外部监督与内部监督相结合的对监察委员会的监督体系，主要包括：

第一，人大及其常委会监督。由我国民主集中制的宪法原则和人大制度的政权组织形式所决定，我国各级监察委员会尽管与同级党的纪律检查机关合署办公，但其作为我国新型的国家机关即监察机关，必须要由同级人大及其常委会选举产生，对其负责，并受其监督。但与“一府两院”受人大及其常委会监督有所不同的是，监察委员会不向同级人大报告工作，只向同级人大常委会作专项工作报告，原因主要在于，“如果监察委员会向同级人大报告工作，很容易在事实上形成一种‘权力对冲’状态，即在‘权力机关监督监察机关’与‘监察机关监督权力机关组成人员’之间出现一种双向牵制。”这种做法虽然有一定合理性，但可能会影响人大监督监察委员会效果。

第二，审判机关、检察机关、执法部门的制约。尽管从严格意义上讲，制约不同于监督，但从宽泛意义上讲，制约也是一种监督，且通过程序制约机制的设计，比监督的刚性更强。我国《宪法》和《监察法》规定了“互相制约”条款即“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”，以通过“互相制约”办案程序机制的设计，发挥审判机关、检察机关、执法部门的制约作用，对监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件的活动进行监督，以避免监察委员会违法行使监察权。

第三，民主监督、社会监督、舆论监督。根据我国《监察法》第54条之规定，监察委员会行使监察权，还要接受民主监督、社会监督、舆论监督。其中，所谓民主监督主要是指人民政协或各民主党派等主体对监察委员会行使监察权进行的监督，所谓社会监督主要是指公民、法人或其他社会组织对监察委员会行使监察权进行的监督，所谓舆论监督是指社会各界通过广播、影视、报纸、杂志、网络等传播媒介，表达意见形成舆论，对监察委员会行使监察权进行的监督。这三者的共同之处都是以非党政机关为主体开展的监督，也是非执政权或国家权力监督，与党政机关开展的执政权或国家权力监督相辅相成，共同构成了对监察委员会的监督体系。

第四，监察委员会自我监督。除了外部监督之外，我国《监察法》还建立了监察委员会自我监督机制，通过设置专门的内部监督机构，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，并规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案制度，规定了对监察人员实施回避制度，规定了对监察人员脱密期管理和辞职、退休后从业限制等自我监督的制度，通过这些自我监督机制以监督和防范监察人员滥用职权，避免出现“灯下黑”问题。

（二）对监察委员会监督体系之不足

尽管我国《宪法》和《监察法》试图构建一个完善的对监察委员会监督体系，但受各种因素影响，特别是国家监察体制改革尚处于初步阶段，一些重大理论与实践问题有待进一步研究与证实，导致对监察委员会监督体系还存在一些不足，具体言之：

其一，就人大及其常委会监督而言，尽管人大及其常委会可以监督同级监察委员会，但监察委员会有权对人大及其常委会机关的公务员进行监察，虽然从理论上说这两者并不矛盾，但从实践来看，可能会形成一种“权力对冲”的状态，影响人大及其常委会对监察委员会的监督。即一方面，监察委员会对人大及其常委会机关的公务员的监察，会在一定程度上影响人大及其常委会对监察委员会的监督；另一方面，人大及其常委会也可能利用对监察委员会的监督权，来牵制监察委员会对其机关的公务员公职行为的监察。此外，由人大及其常委会国家权力机关的身份和地位所决定，人大及其常委会只能对监察委员会进行工作监督和法律监督，而不能进行个案监督，不能对监察委员会的办案全过程进行监督，如此，监督的针对性和有效性将得不到保证。

其二，就审判机关、检察机关、执法部门的制约而言，由于监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公，这样就导致监察委员会的政治地位实际上高于审判机关、检察机关、执法部门，难以形成平衡的互相制约关系，且审判机关、检察机关对监察委员会的制约主要是一种“事后”的监督，在监察委员会立案、调查环节，审判机关、检察机关无法对监察委员会进行监督，这样就导致审判机关、检察机关、执法部门难以对监察委员会进行有效监督。

其三，就民主监督、社会监督、舆论监督而言，尽管民主监督、社会监督、舆论监督有利于发挥外部各级各类社会力量对监察委员会监督的优势，但由于民主监督、社会监督、舆论监督都属于非执政权或国家权力监督，因而相较而言，民主监督、社会监督、舆论监督均存在专业性不足、权威性不足的弊端，既无法凭借专业知识对监察委员会开展专业监督，也无法运用权力资源对监察委员会开展“硬碰硬”的监督。

其四，就监察委员会自我监督而言，尽管监察委员会自我监督具有熟悉情况、专业性强等优势，但监察委员会自我监督不可避免具有自我监督的一般性弊端，如内部监督主体缺乏相对独立性，难以开展监督；内部权力分工不平衡，不敢开展监督；内部监督意识不强，“不愿”开展监督等。正如有学者指出：“由于内部监督的对象是本单位同事，各种关系、人情错综复杂，极易影响到监督工作的进行，而且监察机关长期进行监察工作，掌握了大量职务犯罪的案件和经验，本身就具有一定的侦查和反侦查能力。”特别是在自我监督与外部监督不能有效衔接，并未形成权力均衡分布及相互工作程序交叉的情况下，自我监督的效果更难以得到保证。