三、检察侦查权的时代走向

在“重大改革于法有据”背景下，随着2018年《宪法》和《人民检察院组织法》双双再次肯定检察机关的“法律监督机关”定位，深化检察改革必须从宪法法律中寻找“有力依托”和“有效措施”。这种新形势要求检察机关在侦查领域的能动履职应紧紧围绕转型后的“监督型”侦查权展开，探索相应的进路。

（一）体系建构：围绕“法律监督”打造检察侦查制度体系

根据《刑事诉讼法》规定，目前“监督型”侦查的案件线索来源集中于检察机关的法律监督过程中。立法虽然规定了各类侦查的范围和启动前提，但并未写明哪些案件是“应当侦查”，哪些是“可以侦查”，由此留下了充分的程序选择空间。更重要的是，虽然检察机关依法能够直接立案侦查的案件不多，但是较之于公安机关只管辖刑事案件和监察机关只管辖职务违法犯罪案件，检察机关侦查管辖的案件范围更广、种类更多。在此种新形势下，下一步改革应围绕“法律监督机关”的宪法定位打造全新的“监督型”侦查制度体系，该体系可在宪法和法律框架内作“横向到边，纵向到底”的延展。

第一，自行侦查重在实现“查人”与“纠案”之统一。“查人”和“纠案”是自行侦查在法律监督过程中的一体两面，诉讼中的违法与职务犯罪行为虽各有特质，但殊途同归之处在于腐败的司法人员均是造成违法和职务犯罪的源头，因此二者的线索发现得以同步进行。又由于职务犯罪具有犯罪场域封闭、作案手段隐蔽等特点，而大部分的司法职务犯罪嫌疑人本身就是深谙法律知识的公职人员，这增加了办案人员搜集案件线索的难度。所以，在监督过程中案件线索的发现对于检察自行侦查的顺利开展举足轻重。首先，在检察系统内部应充分发挥“检察一体化”优势，在犯罪线索来源上实现内部资源共享与协作配合。相应业务部门相应在“四大检察”“十大业务”办理过程中都可能发现司法工作人员的职务犯罪线索，尤其是刑事检察以外的业务部门。在内部程序衔接上，河南省人民检察院在这方面作了相应良性探索：其通过建立立案前评估、立案后邀请职务犯罪检察部门提前介入侦查、移送起诉前侦查部门与职务犯罪检察部门会商量刑建议、拟不起诉案件上一级院侦查和捕诉部门共同审核等机制，提高了办案质效。在外部，检察机关应当与监察机关、公安机关互相配合，正确对待互涉案件中“监察机关为主调查”的原则，加强线索移交、案件管辖的衔接。一言以蔽之，通过相关体制机制的构建，自行侦查既可以通过“纠案”进而“查人”，也可以通过“查人”推动“纠案”。此外，当前检察自行侦查的范围被严格框限在十四种司法工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪和渎职犯罪，该范围是否需要扩充，以使其包含在法律监督过程中发现的司法工作人员的贪污贿赂犯罪也是值得深思熟虑之议题。此种制度设计的优势在于：在案件线索搜集方面，检察机关在立案监督、诉讼监督过程中更容易发现司法工作人员贪污贿赂的事实证据；在线索移送方面，此番设计可以一举解决该环节监检衔接的困境。据笔者了解，实践中部分地方时有检察机关欲向监委移交此类案件线索但被置之不理的情形。而且，两轮政法队伍教育整顿中“职务犯罪侦查百日攻坚”等实践证明了检察机关具备履行全面司法职务犯罪侦查权的能力。但从反方面思考，这一立法设计的弊端也是显而易见的：一是按照《刑法》第94条，司法工作人员包括有检察职责的工作人员在内，让检察机关自行侦查内部职务犯罪和目前监察机关自行调查的境况并无二致，而且近年来随着认罪认罚从宽、企业合规改革等改革的深入，检察机关的权力有触底后急剧反弹的态势；二是在“捕诉一体”改革后，若让检察机关自我侦查内部职务犯罪，实际只有一道内部监督程序，但监察机关完成调查后，还有内部的审理、处置程序以及外部检察机关的审查起诉进行制约。因此，倘若有意将司法工作人员的贪污贿赂犯罪纳入检察自行侦查范围，则必须修改《刑法》将检察官排除在这一范围外。另一更具可行性的思路是通过改造机动侦查加强检察机关对司法工作人员职务犯罪的监察立案监督，下文详述之。

第二，机动侦查应被彻底激活并打造为全方位的“监督型”侦查权，通过“侦查的再侦查”进而监督其他法定侦查主体。机动侦查权是检察机关对国家工作人员利用职权实施的重大犯罪实施的法律监督,对“四大检察”的权威性和刚性有着内生性支撑作用。前文提到，立法之所以要在存在公安机关和监察机关的基础之外再让检察机关非常态化地行使部分侦查权，其目的就是让检察机关在侦查监督过程中起到一种后置的兜底作用，即“侦查的再侦查”，这一点可从“需要由人民检察院直接受理”的法条设计中得以洞见。倘若前序侦查主体正确行使侦查权，则意味着法律得到正确实施，检察机关自无疑义，但若相关侦查主体怠于行使、难于行使或不便行使侦查权，发生“立而不侦”“侦而不结”“先立后撤”的现象，那么蓄势待发的机动侦查则应如期而至。从此意义上讲，机动侦查权能否得到真正运行不仅关涉着“监督型”侦查权的体系构建和走向，而且对于维护国家法制的统一和法律的正确实施意义重大。然而，当前机动侦查的适用却面临着范围模糊、启动严苛、权限分工不明等诸多症结。从此角度出发，亟需在立法上对《刑事诉讼法》第19条涉及机动侦查的款项进行修正，在启动条件上对机动侦查权适度“松绑”，并探索与法律监督机关定位相契合的机动侦查范围，使机动侦查真正回归至“监督型”侦查权的应然定位。

第三，自行补充侦查应得到重视并融入“监督型”侦查体系。长期以来，检察侦查被业内普遍理解为单一的职务犯罪侦查，根据相关业务专家描述，“检察机关不仅把职务犯罪侦查工作作为检察侦查工作的全部，而且把职务犯罪侦查工作提高到事关检察工作‘一荣俱荣’‘一衰俱衰”的极端重要位置”。这一认知的固化造成了实践中自行补充侦查意识上的薄弱。2018年后，受制自身侦查力量匮乏以及案多人少的现实，检察机关既无能力也无动力启动自行侦查，一般都依照法律规定“一退了之”。作为检察侦查制度的重要组成部分，自行补充侦查的定位属于依附性侦查，其固然可以进一步查清案件事实，补充收集证据材料，并对侦查活动进行监督，但因缺乏主动立案能力最终只能被归为“不完整的侦查权”。然而，在体系化建构“监督型”侦查权背景下，自行补充侦查具备非常特殊的价值，因为其不仅适用节点宽泛，可在批准逮捕、审查起诉和审判阶段多个阶段适用，而且适用面非常之广，几乎涵盖了所有犯罪。所以，检察机关在进行自行补充侦查时实际可以发现大量适用于机动侦查和自行侦查的案件线索。在“监督型”侦查权体系当中，检察自行补充侦查路径可由以下三方面展开：对于纯粹是为审查起诉而补充事实、补强证据的刑事案件，可由办理审查起诉的办案组织或检察官一并侦查；对于因公安机关失职、怠于立案而检察机关一开始就须对刑事案件从头到尾自行补充侦查的，则由专门检察侦查部门补充侦查；对于自行补充侦查过程中发现侦查人员存在的司法职务犯罪情形，交由专门检察侦查部门另行立案侦查。

（二）机构整合：设置独立的侦查部门和重组侦查队伍

内设机构是检察系统内部的功能单元和检察权运行的组织载体。在检察系统内部设置独立的检察侦查机构早有历史，早于1955年前，最高人民检察院就设置了侦查厅，值得一提的是，这一时期除行使侦查权的内设机构外其他各内设机构都以“监督”命名。40年后的1995年，最高人民检察院设立了反贪污贿赂总局，这种由专门的检察内设机构履行侦查职能的历史一直延续至2018年转隶前夕。为应对监察体制改革和司法体制改革带来的叠加影响，2018年12月4日，中央印发了《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》，最新一轮检察系统内设机构改革拉开帷幕。这次改革被视为最高人民检察院恢复重建以来规模最大、调整最多、影响检察全部职能发挥的一次改革。在原反贪污贿赂部门整体转隶后，“四大检察”的出台彰显着检察机关迫切希望围绕“法律监督机关”的宪法定位重整旗鼓之意图。在刑事检察模块，此轮改革将之前“切段式”部门设置模式重新整合为“捕诉合一”的刑事检察部门，落实了“检察一体化”和“在办案中监督、在监督中办案”等理念。再具体到检察侦查层面，此轮机构改革后自行侦查、机动侦查工作主要由刑事执行检察部门负责，而补充侦查工作则根据案件类型分散在其他的刑事检察部门中，形成了一种“画地为牢”“各自为战”的局面。这种各类检察侦查职权依附于不同内设机构的模式并不利于检察侦查权发挥出最大效能。

作为一种行政性权力，不同于狭义法律监督，侦查权具有主动性、效率性、强制性等特点，这种权力本质上的分野决定了检察侦查活动不适宜依附于其他内设机构。此外，为避免此前对检察职务犯罪侦查“既当运动员，又当裁判员”的声讨，从内部制衡的角度来讲，检察侦查权也不适宜由负责“捕诉一体”的刑事检察部门行使。为了走出当前困境，促进检察侦查权的统一行使以及更好地应对转型后“监督型”侦查权之全新格局，下一阶段的检察内设机构改革须根据侦查权的本质特点和转型后的监督导向，设置组织严密、纪律严格、上下联动的独立侦查机构，建立反应快、效率高的工作机制以及组织通晓侦查知识而自成一体的专业化干警队伍。值得强调的是，虽有学者指出，当前这种以数字排列的内设机构模式,便于各部门职能分工整合,检察机关可以籍此实现重设侦查机构的愿望。但就学理上看，独立设置侦查内设机构的依据在于“职能论”，即由不同的检察内设机构承载侦查、公诉、其他狭义法律监督等具体的检察职能，这种划分标准与此轮改革所确立的“大部制”改革逻辑有所出入。当下这种“一竿子插到底”的办案模式固然有强化司法责任、提高办案效率的优势，但也有着混淆追诉和诉讼监督、矮化监督价值的弊端。倘若按照上述思维模式，让某一机构、一个办案组或一名检察官常态化地在捕诉工作外兼顾侦查工作，不仅会因为案多人少之窘境导致其分身乏术影响侦查质量，而且可能自顾不暇影响到“捕诉一体”的办案效率，更值得担忧的是由此可能引发“自侦中心主义”的死灰复燃。反之，秉持侦、诉职能适当分离的思维，由专业检察侦查机构高效独立地完成相应侦查任务后再移交给相应刑事检察部门，不仅可以正确处理办案数量和质量的关系，最重要的是这也与“捕诉一体”改革提高办案效率的初衷相吻合。

就具体体制机制构建来说，侦查机构的设置应体现原则性与灵活性相结合的原则，各级检察机关应根据侦查业务量的多少决定机构的具体设置。根据相关报道，截至目前，部分省级检察院陆续单独设立了侦查部门，组建专门队伍从事检察侦查工作，而且其中有部分省份实现了全部市级院侦查部门的独立设置。出于节约司法资源的考量，笔者认为较为可行的方案是，在最高人民检察院、省级检察院和部分符合条件的市级检察院单独设立侦查部门，其他市级检察院可以挑选出适格的员额检察官专司侦查业务。在基层检察院层面，为杜绝“一人科、二人科”现象出现，相关案件可根据现实情况由市级检察机关立案侦查或由市级检察机关交由基层检察院侦查。在侦查队伍的组建上，面对原有侦查力量因转隶而几乎丧失殆尽以及办案员额缺乏的境况，检察机关可通过短期内部挖潜、组织业务培训和长期公考招聘的方式来实现侦查队伍的重组。

（三）使命指引：以“监督型”侦查为入口探索监督监察机关的路径

对公权力的制约是亘古不变之真理。自监察体制改革以来，如何监督监察机关一直是久拖未决之痛点、难点。虽然中央纪委、国家监委在各类场合三番五次地公开声明要坚决查处执纪违纪、执法违法、失职失责行为，切实解决“灯下黑”问题，但从权力制约的法治规律出发，显然不能以内部程序控制机制的存在为由来主张不对监察机关施以必要的外部约束。“监察委员会的权威和效率绝对不会因为受必要的监督制约而降低，只会因为有效监督制约的存在和随之而来的公信力的形成而更具权威、更有效率”。就法理来讲，无论是监察委员会围绕“司法裁判”展开的对国家公职人员职务犯罪的预防、调查活动，还是围绕“公共行政”展开的对国家反腐败有关法律规范执行的其他活动，都理应属于检察机关法律监督的范畴。事实上，检察机关在监检衔接或者其他法律监督活动中均可以发现监察人员违法行为的案件线索，所缺乏的是刚性处理这些线索的监督手段。在完善党和国家监督体系背景下，在后续的改革中可以以“监督型”侦查为抓手，通过修改相关法律明确检察机关对监察机关的监督地位。

一是将监察人员纳入检察自行侦查管辖范围。目前来看，在监察机关调查职务违法犯罪前提下，检察机关发现监察人员涉嫌职务违法犯罪的，只能将案件线索移送监察机关处理，但这种内部调查具有相当的局限性。从立法论的角度设计，可考虑修改相关法条，将法律监督过程中发现监察人员在行使职权过程中具有非法拘禁、非法搜查、刑讯逼供等犯罪行为的纳入检察自行侦查的立案范围。具体来说，可在《刑法》第238、245和247条等后增设“上述对于司法人员的相关规定也适用于监察人员”条款。

二是利用机动侦查监督监察立案。立案是监察调查的开端，也是追究职务犯罪嫌疑人法律责任的必经程序。长期以来，我国实践中一直存在着大量通过不予立案的方式来非罪化处置涉嫌行贿的涉案人员的现象。除此之外，亦有一些地方的监察机关因为各种现实阻力对相关监察对象选择性立案或该立案不立案。现有立法并未授予检察机关对监察机关进行立案监督的权力，但在权力本质并无太大差别的情况下，既然刑事立案监督权力属于检察机关，在没有的更优选择情况下，监察立案监督权力自然也理应属于检察机关。建议相关立法增设检察机关在发现监察机关不宜立案、不立案或者拖延立案，发出纠正通知书但仍然没有立案的情况下，就可以直接立案侦查的规定，通过发挥机动侦查“调查的再侦查”的优势，强化检察机关对监察立案的监督。

三是落实补充侦查对监察调查的监督制约作用。在监察调查结束后，检察机关在审查起诉环节具备充分的审查权，具体表现为不起诉和补充侦查（包括退回补充调查和自行补充侦查）。与一般刑事案件中退回补充侦查和自行补充侦查的任择式立法选择不同，监检衔接的过程中职务犯罪案件以应当退回补充调查为优先选择，但这并不意味着自行补充侦查应被理所应当地视为一种备而不用的权力。困难之处还在于，在当前法律规定下检察机关认为需要退回补充调查的,应报上级人民检察院批准,上级人民检察院作出决定前,还应当与监察委员会进行沟通协商,这实际上赋予了监察机关对退回补充调查的参与决定权，严重掣肘了检察机关的监督效能。在制约监察机关，保障被调查人合法权利方面，检察机关自行补充侦查有着天然的优越性。检察机关为了使案件符合庭审证据标准和要求，排除非法证据的决心较高。实践中，让监察委补充罪轻尤其是无罪证据是殊为不易的。在监察委拒绝或者怠于补充调查时，检察机关在自行补充侦查活动中除对非法证据依法进行排除外，还可以补充无罪或者罪轻证据，从而保障被调查人的合法权益。

综上需要强调一点，本文虽主张理性地建构符合检察机关宪法定位的“监督型”检察侦查体系，但绝非基于一种部门本位主义立场一味地为强化检察侦查权去鼓与呼。“任何一种公权力的授予都不应当被视作私相授受，所以其拥有者决不能将其看作谋取部门利益的途径。但是，纵然职务犯罪侦查权的规划思路体现为诉讼监督的兜底性手段，却很容易在司法实践环节被扭曲为检察机关增强自身法律地位的功利主义机制”，这是值得立法者所警醒的。由此来讲，转型后的“监督型”检察侦查权必须严守宪法“法律监督机关”定位和“互相配合，互相制约，分工协作”的原则，不能突破既有宪制秩序而再次陷入“一般监督”的“历史漩涡”中。当年检察职务犯罪侦查权之所以三番五次地受到各路学者的抨击，正是因为对这种侦查活动的监督聊胜于无。历史的惊人相似之处在于，如今这种如何监督职务犯罪侦查活动的问题又一次摆在了立法者面前，只不过主体由检察机关切换到了监察机关。自古以来，控制权力都是一个进步社会的人文与法治价值所在，当下监察机关显然需要更多的监督制约，而检察侦查权亦要被“关进制度的笼子”，从而得到合法行使。