（一）财产权“准征收”规范宜放在行政法典何种位置

尽管目前学界围绕行政法典编纂的体系结构安排这一重要问题尚存争议，但从目前支持编纂行政法典的呼声来看，其主流观点还是主张采用类似民法典下的“总则编+分则编”模式。就行政法典总则编而言，虽然学理上对其具体内容包括哪些、如何体系化地安排这些内容等看法不一，但基本上认为立法目标、调整对象、基本概念、基本原则、行政法律关系、行政组织、行政活动、行政监督、行政救济、行政保障等内容是其应该必备的范畴；就行政法典分则编而言，学理上一般认为应按行政组织编、行政活动编、行政程序和信息公开编、行政监督编、行政救济编来安排其体系结构。在上述背景下，笔者认为我国的行政法典宜在总则之行政活动这一章对财产权“准征收”作原则性规定；在分则之行政活动这一编对财产权“准征收”作具体规定。其理由如下：

第一，在行政活动部分对财产权“准征收”作出规定，与行政活动的内涵、范围相吻合。就行政法的法理而言，行政活动的内涵较为丰富、范围较为广泛，既包括传统的行政规则制定（比如行政法规、行政规章、行政规范性文件等）、行政规划和行政决策、典型的行政执法行为（比如行政强制、行政处罚、行政征收征用、行政给付、行政确认、行政许可、行政奖励等），亦包括行政指导、行政协议、行政调解、行政裁判以及各种新型行政行为等。如前所述，尽管财产权“准征收”与传统征收存在明显的区别，但二者均是国家行使公权力的结果，与行政强制、行政处罚、行政给付、行政确认、行政许可、行政奖励等行政行为相似，均属于行政活动范畴下的典型行政执法行为。因此，从这个角度而言，在行政活动范畴下对财产权“准征收”作出相应的规定，实属妥当。

第二，在行政活动部分对财产权“准征收”作出规定，是制度安排体系化、秩序化的内在需要。在行政活动部分设置财产权“准征收”规范，能够较为明确的展示出我国法践行了财产权公益征收二元化模式：“财产权剥夺”型下的传统公益征收模式+“财产权过度限制”型下的“准征收”模式，或者说，是“财产权剥夺”型下的传统公益征收模式与“财产权过度限制”型下的“准征收”模式藉由实证法方式最为妥切表达的体现。实际上，尽管这两类模式，在概念、特征等方面具有许多差异，但二者本质上均属于对财产权的公益征收，财产权人均因此而遭受“特别牺牲”。因此，从权利保障角度讲，将二者并列规定于同一编中实属妥当。此外，将这两类模式并列的规定于前后条文中，具有明显的结构清晰、层次分明、逻辑合理等优点，而这无疑是法体系协调的内在需要。

第三，在行政活动部分对财产权“准征收”作出规定，是便于现有立法、行政和司法工作开展的需要。如果不将财产权“准征收”放到上述所讲的位置，而是置于行政法典其他各分编的话，至少具有以下弊端：一是打乱了传统公益征收与“准征收”在体系结构上的布局，难为行政执法和司法适用提供便利；二是降低其他各分编内部体系上的协调性。实际上，在其他各分编内部的体系较合理的情形下，再导入财产权“准征收”规范，不仅影响各分编内部脉络之融贯性、秩序性目标的实现，而且势必会影响到现行立法工作的顺利开展。

（二）财产权“准征收”规范与行政法典内、外体系如何融贯

现代社会，公私法之间的关系呈现出模糊化、交融化的局面。因而不论是在各类私法性规范体系中，还是在各类公法性规范体系中，国家公权力对私有财产权限制的规范样态十分常见。从这些规范样态的内在结构来看，我们大致可将其分为两类：一是不予补偿的限制性规范；二是应予补偿的限制性规范。前者如《矿产资源法》第20条、第25条、第30条，《野生动物保护法》第13条，《环境保护法》第29条，《自然保护区条例》第10条、第18条、第26条，等等；而后者如《矿产资源法》第36条、《石油天然气管道保护法》第14条、《野生动物保护法》第9条、《环境保护法》第31条、《自然保护区条例》第27条，等等。由此而来的难题是，在上述两类规范中，是否给予补偿的区分基准何在？如何从解释论层面探寻其背后的逻辑和机理？显然，对此类问题的回答，乃是从法原理层面释明上述规范立论的基础；如果我们不认真对待这一议题，不仅会传递出立法随意化的负面信号、影响到“规范公权、保障私权”目标的实现，而且会导致现行法体系内部的抵牾、冲突等负效应的发生。

在笔者看来，将财产权“准征收”导入到我国行政法典，可以较为妥当地处理上述难题。如前所述，在财产权“准征收”语境下，国家公权力对私有财产权的限制属于“过度限制”范畴，此时受限财产权人遭受了“特别之牺牲”，给予公平、合理的补偿，实属公权与私权、公益与私益平衡之内在需要。循此原理，在上述两类规范结构中，如果明定需要补偿的话，我们可以将其立论基础解释为“准征收”原理的支撑；反之，则属于财产权“适度限制”范畴。这一做法不仅为立法者制定此类规范提供了逻辑和价值层面的指引功能，而且可消解实定法体系上的内在冲突。当然，此种情形下的法体系上的协调性、秩序性目标之实现，乃是藉由“准征收”原理来作为解释论基础的。故而，可以说，财产权“准征收”在我国行政法典上的落地，无疑为行政法典内、外体系之融贯目标的实现提供了法原理上的支撑。

在此，需要注意的是，就上述两类规范在我国实定法上的数量来看，不予补偿的限制性规范要明显多于应予补偿的限制性规范。实际上，如果认真加以检视，许多情形下的财产权限制是构成“准征收”的，属于应予补偿的限制性规范，因而其规范结构中应该纳入补偿性规定，但结果往往是以不予补偿的限制性规范样态出现。造成这一现状的原因很多，“准征收”制度在我国实定法层面的缺失无疑是重要的原因。因此，从这个角度来讲，在财产权“准征收”导入我国行政法典后，以该制度逻辑和机理为指引，对部门法中广泛存在的不予补偿的限制性规范之妥当性予以审思和评估，对不当规定予以修改、妥当规定继续保留，无疑成为一项重要而又紧迫的法制课题。

（三）财产权“准征收”规范结构如何设计

在前述基础上，接下的工作应是：在行政法典中设计出财产权“准征收”规范的具体条文。就此而言，方法论层面需要回答：以单一的条文形式原则性、概括性地揭示这一规范样态，还是藉由数个条文具体性、详细性地表达这一规范样态？从理论上讲，这两种做法各有利弊，究竟选择何者，由规制对象自身属性来决定较为妥当。如前所述，财产权“准征收”牵涉到公私法两个领域，包含概念识别、典型类型、判定基准、补偿体系、救济机制等诸多内容。故而，藉由单一的条文来表达其规范样态，不仅难度较大，而且实践效果未必妥当；相反，尽可能地通过规范群形式来诠释这一制度的样态，一来能够最大程度实现这一制度的具象化目标；二来便于实践操作。此外，考虑到行政法典的公法属性，关涉财产权“准征收”的私法性内容可藉由转介性规范来处理甚有必要。

遵循上述方法论范式，笔者对财产权“准征收”的规范群作如下设计：

第××条：财产权准征收是立法或者政府管制措施等对民事主体财产权的过度限制构成实质剥夺，权利人因此而承受特别牺牲，并有权请求国家给予公平、合理的补偿。

第××条：财产权准征收包括占有准征收和管制准征收。

第××条：认定财产权准征收，应当考虑受限财产权的对象、性质、结果、损失程度、国家政策等因素。

下列情形不属于财产权准征收：

（1）因财产自身的危险性而受限遭受的损失；

（2）因公害防止而对财产限制造成其损失的；

（3）其它不构成财产权“准征收”情形的。

第××条：国家应当对财产权准征收中承受特别牺牲的当事人按照市价标准，给予公平、合理的补偿。

第××条：财产权准征收补偿除适用补偿金方式外，也可以适用容积转移、开发权交易、税费优惠、替代金等方式。

第××条：因财产权准征收补偿发生争议的，当事人可以先向行政机关申请行政复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。